加大义务教育财政支持 建设教育现代化强国 ——访湖北省人大常委会副主任、长江教育研究院院长周洪宇教授

记者郭伟 王方圆 稿件由中国发展网能量中国平台受权首发

记者：尊敬的周教授，您好！在新时代背景下，中国教育面临着新的发展机遇和挑战，对于起着基础性作用的义务教育更是如此。您曾多次提出要加大义务教育方面的财政支持力度，在这个问题上，您是如何认识的呢？

周洪宇：本人自2005年3月起就在全国“两会”上开始呼吁增加教育投入并建立长效保障机制，2012年在十一届全国人大五次会议上提出了“关于制定《教育投入法》的议案”，建议“根据财权、事权对等原则，根据央地税收比例来确定中央政府和地方政府教育上投入的比例，形成中央、省、市、县对教育财政投入的合理分担机制”。此后连续多年在全国“两会”期间以及各类智库论坛上呼吁“重新认识义务教育的全国性公共产品属性，据此重新调整和划分中央财政在义务教育方面的支出和事权关系”。2016年3月在十二届全国人大四次会议小组讨论中进一步提出“重新调整和划分中央和地方在义务教育方面的事权与支出关系”的建议。2017年5月将此建议以《长江教育研究院研究专报》形式报送中央有关部门，获得教育部部长陈宝生的肯定和批示，并批转教育部财务司、综合改革司和教师司阅办。2018年国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确将包括义务教育在内的八大类18项主要基本公共服务事项纳入中央与地方共同财政事权范围，具体明确地提出“义务教育，包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助4项”。连续多年有关义务教育作为全国性公共产品来由中央财政承担应有财政事权与支出责任的呼吁终于得到回应，本人倍感欢欣鼓舞。《方案》的出台明确将“义务教育”的多项支出明确为“主要公共服务领域”并由中央与地方共同负担，是推进教育事业发展的观念与政策的重大调整。但本人认为，应更进一步明确中央财政在义务教育不同类别不同层次的具体责任，建立起更加科学完善的制度保障，强化义务教育在整个教育阶段的基础地位。

 记者：为什么您如此强调中央财政在支持义务教育方面的地位呢？

周洪宇：一、加大教育财政投入的力度，建立完备的教育投入保障机制是实现教育现代化的基础。“十二五”期间，我国教育事业实现跨越式发展，总体发展水平进入世界中上行列，但义务教育发展不够均衡，高中教育发展不够普及，高等教育与需求脱节、教育创新能力有待提升、教师队伍整体素质有待提高，教育投入稳定增长的长效机制有待建立等问题依然存在。习近平总书记指出：“教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加突显。‘两个一百年’奋斗目标的实现，中华民族伟大复兴的实现，归根到底靠人才、靠教育。”教育的基础性、先导性、全局性地位和作用，使得我们需要“跳出教育来看教育”。而“跳出教育来看教育”的关键点在于创新教育发展改革的保障机制，特别是事关全局的宏观教育制度,需要协调国务院各部委统筹推进制度创新,真正发挥“以教育现代化支撑国家现代化”的作用。

二、我国区域经济发展程度造成教育资源不均衡、区域差异较大。近年来，我国教育投入获得了较快增长，2012年起实现了财政性教育经费占GDP4%的目标，为教育事业发展提供了坚实的保障。但从经济社会发展形势要求和教育改革发展实际来看，由于受到地方经济发达程度的制约，各地的教育投入差距较大，教育发展区域不均衡的现象没有得到改观。主要表现在：义务教育经费保障机制有待进一步完善，部分地方教育投入缺乏长效机制做保障，“三个增长”和“两个提高”未落实的情况还大量存在，农村中小学生均公用经费标准偏低，难以满足日益增长的办学需要；部分地区公用经费政策执行不到位、不规范，公用经费被挤占、挪用来支付聘请代课教师和食堂从业人员等现象依然存在；农村中小学教师待遇普遍不高，津补贴不到位的现象时有发生，直接影响他们工作积极性，等等。

三、义务教育作为全国性公共产品理应由中央财政统筹负责。如同国防、外交一样，义务教育也是全国性公共产品，而全国性公共产品理论上应由中央财政承担重要部分。但是，目前我国义务教育教师的工资发放仍沿袭“以县为主”的财政体制，由于多数县级政府，特别是中西部地区的县级政府财力薄弱，入不敷出，基本上成为“吃饭财政”。在这些地方，教师正常工资的发放让地方财政捉襟见肘，农村中小学教师待遇普遍不高是很自然的事情。应在国务院《基本公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》重新调整和划分中央财政在义务教育方面的支出和事权关系的基础上，进一步明确中央财政在义务教育各个类别各个层次的财政事权责任，切实保障义务教育发展获得充分得财政支出保障。

 记者：您认为在具体贯彻的过程中，应该有哪些举措？

周洪宇：第一，明确义务教育各类经费的财政支出责任。义务教育应由中央财政承担重要部分，建立政府间财权事权和支出责任相统一的义务教育投入机制。在由中央财政按比例承担公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助4项的基础上，增加教师工资、校舍建设、教师集体宿舍建设和危房改造4项涉及学校教育教学发展关键的项目支出。上述所列4项义务教育经费支出也应由中央财政按比例承担，并分类逐步实施。

第二，按照“国家办学，分类承担”的原则，建立中央地方分项目、按比例分担的义务教育教师工资支出责任分担机制。借鉴西方发达国家义务教育教师工资保障的基本经验，考虑到我国的具体国情，可以按照“国家办学，分类承担”的原则，建立中央地方分项目、按比例分担的义务教育教师工资支出责任分担机制，具体的方案为：一、将基础性绩效工资作为中央和地方财政分担的重点，奖励性绩效工资则由省级财政统筹解决；二、划分三类地区，分别确定中央和地方财政分担的原则和比例。可以根据区域经济发达程度和财政收入水平的不同，结合农村人口与教师的数量和比例，将我国31 个省（市、自治区）划分发达、中等和贫困地区，采取发达地区基础性绩效工资经费主要由地方自行负担，中等地区实行中央和地方按5:5 共同负担，贫困地区以中央为主、地方为辅，按8:2 比例分担的原则。基础性绩效工资落实的地方财政责任明确为：发达地区“省级统筹，省市县共担”；中等地区“中央与省为主，地方配套经费省级统筹、市县辅助”；贫困地区“中央为主，地方配套经费省级主要承担”。积极落实义务教育教师津补贴政策，坚持西部地区“以中央为主”、中部地区 “以省为主”、东部地区 “以县为主，省级统筹”的经费保障原则，保证已有的政策性补助如农村教师津贴、乡镇工作补贴和乡村教师生活补助等补贴政策项目不减少、标准不降低，并确保金额逐年递增，充分保障农村义务教育教师应有的权益。

第三，鉴于义务教育教师工资实行建立中央地方分项目、按比例分担的支出责任分担机制，借鉴国外义务教育事权和支出责任划分的典型经验，我国实行“以县为主”分项目、按比例的校舍维修和公用经费保障机制，即东部地区校舍维修资金和公用经费自行承担，中部地区校舍维修和公用经费中央和地方按照2:8的比例分担，西部地区中央和地方则按照4:6的比例分担。

第四，制订科学合理的实施计划，逐步实施到位。根据我国区域经济发展的差异，可分为东部发达地区、中部一般发达地区和西部欠发达地区。中央财政分别按照5:5，6:4和8:2的比例承担财政支出责任。在实施步骤上可分阶段逐步实施，率先保障教师工资、生均经费、运转经费的央地按比例承担，到2020年实现校舍建设、教师集体宿舍建设和危房改造经费支出的全覆盖。

第五，及时调整超越发展阶段、违背教育规律的政策目标，进一步优化教育支出结构，更多向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，向学前教育、义务教育和职业教育倾斜，向基层教师和困难学生倾斜，把钱花在刀刃上。要全面加强监管，加强绩效评价，做到花钱必问效、无效必问责。